par Serge Braudo
Conseiller honoraire à la Cour d'appel de Versailles
Cass. civ. 2, 30 mars 2017, 16-10616
Dictionnaire Juridique
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Cour de cassation, 2ème chambre civile
30 mars 2017, 16-10.616
Cette décision est visée dans la définition :
Contributif
LA COUR DE CASSATION, DEUXIÈME CHAMBRE CIVILE, a rendu l'arrêt suivant :
Attendu, selon l'arrêt attaqué, qu'entrée en France le 3 janvier 2012 et munie d'un titre de séjour " vie privée et familiale " l'autorisant à travailler, renouvelé jusqu'au 2 janvier 2014, Mme X..., née le 4 novembre 1948, de nationalité serbe, a demandé, le 13 novembre 2013, auprès de la Caisse des dépôts et consignations (la caisse), l'attribution de l'allocation de solidarité aux personnes âgées ; que la caisse ayant rejeté sa demande, au motif qu'elle n'était pas titulaire depuis au moins dix ans d'un titre de séjour autorisant à travailler, Mme X... a saisi d'un recours une juridiction de sécurité sociale ;
Sur la demande de saisine préjudicielle de la Cour de justice de l'Union européenne, qui est préalable :
Attendu que Mme X... demande la saisine préjudicielle de la Cour de justice de l'Union européenne sur l'interprétation des articles 4 et 11 de la directive 2003/ 109/ CE du Conseil du 25 novembre 2003 ;
Mais attendu que si l'article 267 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne rend obligatoire le renvoi préjudiciel devant la Cour de justice de l'Union européenne lorsque la question est soulevée devant une juridiction dont la décision n'est pas susceptible d'un recours juridictionnel en droit interne, cette obligation disparaît dans le cas où la réponse à la question, quelle qu'elle soit, ne pourrait avoir aucune influence sur la solution du litige ;
Et attendu que la situation de Mme X... ne rentre pas dans les prévisions de la directive susmentionnée qui concerne les ressortissants de pays tiers qui ont résidé de manière légale et ininterrompue sur le territoire des Etats membres de l'Union européenne pendant les cinq années qui ont immédiatement précédé l'introduction de la demande en cause ;
D'où il suit qu'il n'y a pas lieu à saisine préjudicielle de la Cour de justice de l'Union européenne ;
Sur le moyen unique, pris en sa troisième branche :
Vu les articles L. 815-1, alinéa 1, et L. 816-1, 1°, du code de la sécurité sociale, ce dernier dans sa rédaction issue de la loi n° 2011-1906 du 21 décembre 2011, applicable au litige ;
Attendu, selon le second de ces textes, que les ressortissants de nationalité étrangère autres que ceux mentionnés aux 2° et 3° du même texte, peuvent prétendre au bénéfice de l'allocation de solidarité aux personnes âgées s'ils sont titulaires depuis au moins dix ans d'un titre de séjour autorisant à travailler ; qu'applicables à l'attribution d'une prestation d'aide sociale procédant de la solidarité nationale, laquelle est subordonnée par le premier texte, pour l'ensemble des bénéficiaires, à la justification d'une résidence stable et régulière sur le territoire métropolitain ou dans un département mentionné à l'article L. 751-1 du code de la sécurité sociale, ces dispositions ne méconnaissent pas les exigences de l'article 14 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et de l'article 1er du premier Protocole additionnel, ni celles des articles 1er et 25 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, ni celles des stipulations combinées des articles 2-1 et 26 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, et 10 et 11 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels ;
Attendu que pour accueillir le recours de Mme X..., l'arrêt retient que la condition d'antériorité de résidence, portée de cinq à dix ans, prive de nombreux étrangers non communautaires compte tenu de l'âge requis pour solliciter cette allocation et du caractère excessivement long de ce délai, du bénéfice de l'allocation de solidarité aux personnes âgées ; que Mme X... se trouverait privée de tout moyen de subsistance lui permettant de mener une vie digne et indépendante jusqu'à l'âge de 73 ans ; que cette condition apparaît disproportionnée et discriminatoire, d'une part, par rapport aux français qui doivent justifier d'une résidence stable et régulière sans exigence d'antériorité, d'autre part, par rapport aux étrangers communautaires, lesquels doivent justifier d'une résidence stable et régulière avec une exigence d'antériorité d'au moins trois mois ; que l'application des dispositions de l'article L. 816-1, 1° doit être écartée ;
Qu'en statuant ainsi, la cour d'appel a violé les textes susvisés ;
Et vu l'article 627 du code de procédure civile, après avis donné aux parties, en application de l'article 1015 du même code ;
PAR CES MOTIFS, et sans qu'il y ait lieu de statuer sur les autres branches du moyen :
CASSE ET ANNULE, en toutes ses dispositions, l'arrêt rendu le 17 novembre 2015, entre les parties, par la cour d'appel d'Agen ;
Dit n'y avoir lieu à renvoi ;
Déboute Mme X... de sa demande d'allocation de solidarité aux personnes âgées ;
Condamne Mme X... aux dépens ;
Vu l'article 700 du code de procédure civile, rejette la demande de la SCP Waquet, Farge et Hazan ;
Dit que sur les diligences du procureur général près la Cour de cassation, le présent arrêt sera transmis pour être transcrit en marge ou à la suite de l'arrêt cassé ;
Ainsi fait et jugé par la Cour de cassation, deuxième chambre civile, et prononcé par le président en son audience publique du trente mars deux mille dix-sept.
MOYEN ANNEXE au présent arrêt
Moyen produit par la SCP Odent et Poulet, avocat aux Conseils, pour la Caisse des dépôts et consignations
Il EST FAIT GRIEF à l'arrêt attaqué D'AVOIR écarté l'application des dispositions de l'article L. 816-1 1° du code de la sécurité sociale au cas d'espèce en ce qu'elles ne sont compatibles ni avec celles de l'article 14 de la CESDH, ni avec celles des articles 2-1 et 26 du pacte international relatif aux droits civils et politiques, dit que Mme X... pouvait bénéficier de l'allocation de solidarité aux personnes âgées à compter du dépôt de sa demande en conséquence condamné la CDC à verser cette allocation à Mme X... ;
AUX MOTIFS QUE, « sur le fondement des dispositions de l'article L. 815-1 du code de la sécurité sociale ‘ ‘ toute personne justifiant d'une résidence stable et régulière sur le territoire métropolitain, ou dans un département mentionné à l'article L. 751-1, et ayant atteint un âge minimum, bénéficie d'une allocation de solidarité aux personnes âgées, dans les conditions prévues par le présent chapitre. Cet âge minimum est abaissé en cas d'inaptitude au travail''; que l'article L. 816-1 du même code prévoit que les dispositions concernant les allocations aux personnes âgées ‘ ‘ sont applicables aux personnes de nationalité étrangère qui répondent à l'une des conditions suivantes :
1°) être titulaire, depuis au moins dix ans, d'un titre de séjour autorisant à travailler ;
2°) être réfugié, apatride, avoir combattu pour la France dans les conditions prévues aux 4°, 5°, 6° ou 7° de l'article L. 314-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, ou bénéficier de la protection subsidiaire ;
3°) être ressortissant d'une Etat membre de l'Union européenne, d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ou de la Confédération Suisse, dans les conditions mentionnées à l'article L. 262-6 du code de l'action sociale et des familles ; qu'en l'espèce, il résulte des pièces produites et des conclusions échangées que Mme X... est entrée en France le 3 janvier 2012 à l'âge de 63 ans et qu'elle a bénéficié d'un titre de séjour " vie privée et familiale " l'autorisant à travailler, valable pour la période du 3 janvier 2012 au 2 janvier 2013 et pour le moins renouvelé jusqu'au 2 janvier 2014 ; que le titre était donc valable au jour du dépôt de la demande, ce qui n'est d'ailleurs pas contesté par la Caisse des dépôts et consignations ; qu'il n'est pas plus contesté par la Caisse que Mme X..., née en 1948, remplit les conditions définies par le code de la sécurité sociale pour percevoir cette allocation, soit la condition d'âge prévue à l'article R 815-1 comme étant âgée de plus de 65 ans au jour de la demande, la condition de résidence en France prévue à l'article L. 815-1 et la condition de ressources visée à l'article L. 815-9 ; que seule fait défaut la condition d'antériorité de la résidence, à raison de dix années, exigée des personnes de nationalité étrangère sollicitant cette allocation depuis une réforme du 21 décembre 2011 ; qu'il est constant que la Cour de cassation a refusé, aux termes d'une décision du 12 décembre 2013, de transmettre au Conseil constitutionnel la question de la conformité de l'article L. 816-1 à la Constitution, estimant que cette question ne portait pas sur l'interprétation d'une disposition constitutionnelle dont le Conseil constitutionnel n'aurait pas encore eu l'occasion de faire application ; que cette décision ne se prononce toutefois pas sur la compatibilité de cet article aux engagements internationaux et européens de la France, contrôle qui relève de la compétence des juridictions administratives et judiciaires ; qu'il convient de rappeler à cet effet que le pacte international relatif aux droits civils et politiques, adopté par l'assemblée générale des Nations-Unies le 16 décembre 1966, ratifié par la France le 4 novembre 1980, précise en son article 2-1 que ‘ ‘ les Etats parties au présent pacte s'engagent à respecter et à garantir à tous les individus se trouvant sur leur territoire et relevant de leur compétence les droits reconnus dans le présent pacte, sans distinction aucune, notamment de race, de couleur, de sexe, de langue, de religion, d'opinion politique ou de toute autre opinion, d'origine nationale ou sociale, de fortune, de naissance ou de toute autre situation''; qu'à cet égard, l'article 26 du pacte rappelle aux Etats adhérents que ‘ ‘ [...] la loi doit interdire toute discrimination et garantir à toutes les personnes une protection égale et efficace contre toute discrimination [...]''; que par ailleurs, l'article 14 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ratifiée par la France le 31 décembre 1973, prohibe toute forme de discrimination fondée notamment sur l'origine nationale ou sociale, s'agissant de la jouissance des droits et libertés reconnues dans ladite convention ; que cette protection s'applique en matière de droit aux prestations sociales, s'agissant d'un droit patrimonial protégé par la Convention ; qu'il n'est pas contestable en l'espèce que l'article L. 816-1 du code de la sécurité sociale opère une distinction fondée sur l'origine nationale des personnes sollicitant le bénéfice de l'allocation de solidarité aux personnes âgées en exigeant des seuls étrangers non communautaires une antériorité de résidence de 10 ans ; qu'une telle distinction, pour ne pas être considérée comme discriminatoire, doit être justifiée par un motif ‘ ‘ raisonnable et objectif'', c'est-à-dire poursuivre un ‘ ‘ but légitime''et mettre en oeuvre des moyens proportionnés au but recherché ; que l'allocation de solidarité aux personnes âgées, qui a été créée par l'ordonnance du 24 juin 2004 et a remplacé de manière effective à compter du 1er janvier 2007 un certain nombre de prestations dont le ‘ ‘ minimum vieillesse'', est destinée à couvrir les besoins vitaux des personnes âgées qui se trouvent dans une situation qui ne leur permet pas de prétendre à une quelconque pension ou qui perçoivent des revenus insuffisants pour leur assurer un minimum vital ; que lors de son entrée en vigueur, le régime de cette allocation était calqué sur celui du revenu minimum d'insertion : pouvaient en bénéficier, en application des dispositions de l'article L. 816-1 alors applicables, les personnes de nationalité étrangère sous réserve qu'elles justifient d'une carte de résident ou d'un titre de séjour temporaire en France, conformément à l'article L. 262-9 du code de l'action sociale et des familles renvoyant à l'article 12 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 ; que ce n'est que par la loi du 1er décembre 2008, entré en vigueur le 1er juin 2009, qu'une condition d'antériorité de résidence a été instaurée ; que fixée alors à 5 ans, elle a été portée à 10 ans par la loi du 21 décembre 2011 ; que cette condition repose certes sur un motif raisonnable et objectif, à savoir s'assurer du respect de la stabilité de la résidence sur le territoire français exigée de toutes personnes sollicitant le bénéfice d'une allocation non contributive ; que pour autant il ne saurait s'agir, comme le soutient la Caisse des dépôts dans ses conclusions, d'exiger des étrangers la preuve d'une volonté de ‘ ‘ s'insérer''de ‘ ‘ manière pérenne'', critères non prévus par les textes applicables ; que la question qui doit être alors examinée est celle de la proportionnalité des moyens mis en oeuvre pour apprécier cette condition de stabilité à l'égard des seuls étrangers non communautaires, à savoir le critère de l'antériorité de 10 ans de leur résidence ; que dans l'appréciation de la proportionnalité de cette ‘ ‘ distinction''opérée par l'article L. 816-1 susvisé, il convient de prendre en compte les dispositions de l'article 1er de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne rappelant que la dignité humaine est inviolable et doit être respectée et protégée et celles de l'article 25, spécifique aux droits des personnes âgées à mener une vie digne et indépendante ; qu'à cet effet, il ne peut qu'être constaté que cette condition ‒ qui n'existait pas avant 2008 ‒ prive de fait de nombreux étrangers non communautaires, compte tenu de l'âge requis pour solliciter cette allocation et du caractère excessivement long du délai d'antériorité exigé, du bénéfice de celle-ci alors même qu'ils résident pourtant depuis plusieurs années de manière stable en France, ont fait le choix de s'y installer et ont été autorisés à le faire par les autorités françaises ; que ce faisant, cette condition méconnaît l'objectif premier de la loi instaurant le ‘ ‘ minimum vieillesse'', devenu allocation de solidarité pour les personnes âgées, qui était et reste indiscutablement d'assurer aux personnes âgées les plus démunies un minimum de ressources leur permettant de faire face à leurs besoins primaires ; qu'en effet, si ces personnes sont entrées en France postérieurement à l'âge de 55 ans, elles ne pourront pas, compte tenu du délai d'antériorité exigé, percevoir cette allocation alors qu'elles auront atteint l'âge légal de départ à la retraite quand bien même depuis leur entrée régulière en France, elles travaillent et résident de manière stable sur le territoire ; et qu'à supposer qu'elles soient entrées en France après l'âge de 60 ans et que postérieurement à l'âge légal de départ à la retraite, elles soient toujours en capacité de travailler, les dispositions de l'article L. 1237-5 du code du travail les empêchent de fait, à compter de l'âge de 70 ans, d'exercer ce choix ; que nombre d'entre elles peuvent ainsi se trouver privées du minimum vital que représente cette allocation ; qu'en cela la France méconnaît à leur égard ses engagements en termes de respect du droit des personnes âgées à mener une vie digne et indépendante ; que telle serait la situation de Mme X..., qui, en dépit d'une résidence stable et régulière en France depuis plus de deux ans au jour de la demande, se trouverait privée de tout moyen de subsistance lui permettant de mener une vie digne et indépendante jusqu'à l'âge de 73 ans ; que cette exigence disproportionnée est ainsi manifestement discriminatoire à l'égard de l'intéressée, de nationalité serbe, compte tenu des conditions requises pour les Français, qui doivent simplement justifier d'une résidence ‘ ‘ stable et régulière''caractérisée par une présence effective de 6 mois par an minimum sur le territoire national sans exigence d'antériorité ; que cette distinction est tout autant discriminatoire compte tenu des conditions exigées pour les étrangers communautaires, à savoir une résidence ‘ ‘ stable et régulière''caractérisée par une antériorité de résidence d'au moins trois mois ; qu'il convient dès lors d'écarter l'application des dispositions de l'article L. 816-1 1° du code de la sécurité sociale au cas d'espèce en ce qu'elles ne sont compatibles ni avec celles de l'article 14 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ni avec celles des articles 2-1 et 26 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques ; qu'il y a lieu ainsi d'infirmer la décision déférée et de dire que Mme X... pourra bénéficier de l'allocation de solidarité aux personnes âgées, à compter du dépôt de sa demande » ;
1° ALORS QUE la législation de la sécurité sociale a un caractère d'ordre public et que le juge tranche le litige conformément aux règles de droit qui lui sont applicables ; qu'en application du principe de territorialité de la sécurité sociale, l'article L. 815-1 du code de la sécurité sociale subordonne l'attribution de l'allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) à une condition de résidence en France ; que l'article L. 816-1 du même code tel qu'issu de la loi n° 2011-1906 du 21 décembre 2011 accorde cette allocation à toute personne de nationalité étrangère si celle-ci est soit titulaire depuis au moins dix ans d'un titre de séjour autorisant à travailler soit réfugié, apatride ou a combattu pour la France, soit ressortissant d'un Etat membre de l'Union européenne, d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ou de la Confédération suisse ; qu'en jugeant que Mme X... pouvait bénéficier de l'allocation de solidarité aux personnes âgées à compter du dépôt de sa demande tandis qu'elle a relevé que faisait défaut la condition de l'antériorité, à raison de dix années, de la résidence et qu'ainsi Mme X... ne remplissait pas les conditions pour percevoir la dite allocation, la cour d'appel a violé, par refus d'application, l'article 816-1 du code de sécurité sociale et l'article 12 du code de procédure civile ;
2° ALORS QUE la garantie énoncée à l'article 14 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme n'a pas d'existence indépendante en ce qu'elle se limite à interdire toute discrimination pour les droits et libertés reconnus dans la présente convention ; qu'une disposition légale ne peut être jugée discriminatoire qu'au regard de l'article 14 combiné à un droit reconnu dans la convention ou ses protocoles additionnels ; qu'en écartant l'application des dispositions de l'article L. 816-1 1° du code de la sécurité sociale à la situation de Mme X... au motif qu'elles seraient incompatibles avec le seul article 14 de la CESDH, la cour d'appel a violé l'article L. 816-1 1° du code de la sécurité sociale et l'article 14 susvisé combiné à l'article 1er du premier protocole additionnel ;
3° ALORS QU'une discrimination consiste en une inégalité de traitement sans justification objective ou raisonnable ; qu'il est loisible au législateur, dans la mise en oeuvre de la politique de solidarité nationale, de soumettre les prestations qu'il institue à des conditions de résidence ; que l'exigence d'une durée de présence régulière préalable sur le territoire national, en ce qu'elle constitue un critère d'appréciation de la condition de stabilité de la résidence, ne porte pas une atteinte manifestement disproportionnée à l'objectif poursuivi par la loi de garantir un minimum de ressources, sans contrepartie de cotisations, aux personnes âgées qui justifient d'une résidence stable et régulière sur le territoire national ; qu'en jugeant toutefois qu'imposer une durée de résidence de dix années à une personne de nationalité étrangère, dont le séjour sur le territoire national a donné lieu à délivrance d'un titre, peut devenir disproportionné et donc discriminatoire, en ce que les moyens employés sont de nature à exclure totalement celle-ci du bénéfice de cette disposition au regard de son âge, lors du dépôt de sa demande pour dire que Mme X... pouvait bénéficier de l'allocation de solidarité aux personnes âgées à compter du dépôt de sa demande, la cour d'appel a violé par fausse interprétation les articles L. 816-1 du code de la sécurité sociale et l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme combiné à l'article 1er du premier protocole additionnel ;
4° ALORS QUE les dispositions de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne s'adressent aux Etats membres uniquement « lorsqu'ils mettent en oeuvre le droit de l'Union » ; que la protection sociale relève avant tout de la compétence des Etats membres, la compétence de l'Union ne pouvant, à titre très subsidiaire, que « soutenir et compléter l'action des Etats membres » selon les traités fondateurs de l'Union européenne ; que la législation relative à l'ASPA ne relève pas du champ d'application du droit de l'Union ; qu'en affirmant qu'il convient, dans l'appréciation de la proportionnalité des moyens mis en oeuvre par la France ‒ à savoir le critère de l'antériorité de résidence de 10 ans de l'article L. 816-1 du code de la sécurité sociale ‒ au but légitime poursuivi par la législation ayant mis en place l'ASPA, de prendre en compte les dispositions de l'article 1er de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne relatives à la dignité humaine et celles de l'article 25 spécifique aux droits des personnes âgées et juger que cette condition méconnaît l'objectif premier de la loi instaurant l'ASPA tandis que les dispositions de la charte des droits fondamentaux n'étaient pas applicables au litige, la cour d'appel a violé les articles L. 816-1 du code de la sécurité sociale et les articles 1er, 25 et 51 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et l'article 153 du TFUE ;
5° ALORS QUE si le juge est tenu de trancher le litige conformément aux règles de droit qui lui sont applicables, il ne peut fonder sa décision sur les moyens de droit qu'il a relevés d'office sans avoir au préalable invité les parties à présenter leurs observations ; que Mme X... exposait dans ses conclusions que « la condition de résidence préalable opposée à la demande d'attribution et prévue par l'article L. 816-1 du code de la sécurité sociale est constitutive d'une discrimination fondée sur la nationalité, prohibée à la fois par la Convention européenne des droits de l'homme, le Pacte international sur les droits civils et politiques et la convention n° 97 de l'OIT » ; que sa demande n'était pas fondée sur les articles 1er et 25 de la charte des droits fondamentaux relatifs à la dignité et aux droits des personnes âgées ; que, pour juger que la condition d'antériorité de résidence de dix ans était disproportionnée, la cour a pris en compte les dispositions de l'article 1er de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et celles de l'article 25 ; qu'en statuant de la sorte sans inviter les parties à présenter leurs observations sur l'application des dispositions de la charte des droits fondamentaux dans l'appréciation de la proportionnalité de la condition de résidence préalable, la cour d'appel a violé les articles 4, 12 et 16 du code de procédure civile ;
6° ALORS QUE la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne proclame des droits et des principes ; que ces derniers, tant qu'ils ne sont pas concrétisés par le droit dérivé ou le droit national ne peuvent être invoqués ; que l'article 52 § 5 de la charte énonce que l'invocabilité des principes ne peut se faire qu'à l'égard des mesures de mise en oeuvre ; qu'en s'appuyant sur l'article 1er de la charte selon lequel la dignité humaine est inviolable et sur l'article 25, spécifique aux droits des personnes âgées qui stipule que l'Union reconnaît et respecte le droit des personnes âgées à mener une vie digne et indépendante, pour juger qu'opposer à Mme X... la nécessité d'une résidence avec titre de séjour de dix années sur le territoire français, conduit à la priver de tout minimum vital avant l'âge de 73 ans, et ainsi à ne pas lui permettre de mener une vie digne et indépendante, comme exigé par les dispositions de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne tandis que ce principe ne pouvait être invoqué faute de concrétisation par un texte, la cour a violé les articles 25 et 52 de la charte précitée et l'article 12 du code de procédure civile.
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Décision extraite de la base de données de la DILA (www.legifrance.gouv.fr - mise à jour : 28/04/2018) conformément à la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016.